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日本投降后的8月18日,日内务省发出《外国驻屯慰安施设整备》和《关于外国驻屯慰安施设问题给内务省各警保局长的通告》等,要求各地警务部门建立为占领军提供性服务的慰安所。8月26日,官方拨5000万日元,由东京警视厅牵头成立“特殊慰安施设协会”,设慰安、游技、艺能、特殊施设、食堂和物产各部,并在天皇皇宫前举行了“结成式”。日本人称之为“国家卖春机关”。9月27日,麦克阿瑟拜访日本裕仁天皇。